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香港廉政公署懲治腐敗的特點及啟示

  廉政公署過去數年,每年約接到3500至4000宗投訴,調查3000約宗。律政司檢控約280至500人,其中,80%的是私營機構雇員;16萬政府雇員中被檢控的不超過30人;3萬多警察中檢控的不超過5人。正如其宣傳口號所言“香港勝在有你同ICAC”,廉政公署懲治腐敗實現了公、私領域全覆蓋,預防腐敗滲透到社會的各個角落, 廉政理念宣傳深入男女老幼,有力保障了香港的公平法治和繁榮穩定,對我們深入推進反腐倡廉建設具有重要的借鑒意義。

  一、簡明實用的反腐條例

  廉政公署的權力分別來自《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》,上述條例規定了廉署的工作、組織、權責、與貪污有關的罪行,及賦予廉署人員在調查過程中所需要的一些權力。其中《防止賄賂條例》,是反貪污賄賂工作運用比較多的法律,其主要內容有:

  (一)基本規定及內涵。條例列出香港特別行政區對貪污賄賂的定義、各項罪名和相關細節及刑罰等。條例把香港的雇主分為三類,既香港政府、公共機構和私營機構。三類機構人員所涉及的行賄、受賄罪名分別以不同章節列出。給予或授權利益需留意收取一方雇主是否同意,否則送收雙方都違法。

  (二)對公職人員的要求。根據《防止賄賂條例》第四條,公職人員絕不可以利用職權索取或收取利益。而提供利益的一方亦會被視為“行賄”。為保持公務員的廉潔,條例第十條要求擁有財富與其官職收入不相稱的公務員向法庭解釋資產的來源,類似內地的資產來源不明罪,而第三條則規定公務員接受與公務無關的利益也需受嚴格的限制。

  (三)對私營機構的保障。根據《防止賄賂條例》第九條,雇員(代理人)在未得雇主(當事人)的同意前,在與公事有關的情況下,接受他人所提供的利益,作為公事上作出相應配合之報酬,即屬受賄;而提供利益者,則為行賄,兩者均為犯法。第九條的目的是希望維護公平競爭的原則,創造和維護一個有序高效的營商環境,保障投資者以免他們被濫用職權及假公濟私的雇員損害合法權益。

  從上述情況看,香港的反腐法律兼顧公私、規定健全、標準明晰、處置方式周全,為香港的廉政建設提供了重要支撐作用。

  二、專業規范的辦案機制

  (一)規范的舉報調查程序。一是設立24小時舉報中心。廉政公署總部及各分部都安排有專人接待市民舉報,接聽舉報電話,接收舉報信件和電子郵件。所有舉報均絕對保密,并由執行處24小時運作的舉報中心迅速統籌辦理。使得廣大香港市民愿意積極舉報身邊的貪腐問題,從近年的統計數據來看,實名舉報超過了7成。二是每日召開舉報線索評審會。每日由副專員、執行處處長等處長級人員對收到的舉報進行評審,確定可追查案件。三是規范不同類線索的處理程序。對不涉及貪污案件的,在投訴人同意下轉介有關部門。對涉及貪污案件的,不可追查的留存發展情報。可追查的進行調查,證據不足的案卷材料提交審查貪污舉報咨詢委員會。有證據支持的,向律政司報告。四是成立審查貪污舉報咨詢委員會。特區行政長官委任律政司司長、大法官、大律師等社會各階層人士組成審查貪污舉報咨詢委員會,每六周舉行一次會議審查廉政公署所有不調查、證據不足貪污舉報,提出質詢,對存在疑點的案件發回廉署重新調查,起到有效的制衡作用。

  (二)專業的調查團隊。廉署設執行處承擔案件調查工作,建立起了一支人數眾多,專業人才云集的一流辦案隊伍,形成了對腐敗的最強有力震懾。一是人員力量向辦案集中。廉署總人數約1300人,執行處約1000人,辦案人員占近80%,為反腐“零容忍”提供了強大的人力支撐。二是處科組三級設置,實現反腐全覆蓋。執行處下設4個調查科,每個科下設12個調查組,每個調查組10名工作人員。調查一科和調查三科負責政府部門,調查二科和調查四科負責私營機構,助理處長擔任調查科首長。既實現了公私領域的全覆蓋,又能隨時跟進新的腐敗領域,如近年查處的水客倒賣奶粉、打假球等案件,做到了反腐的全覆蓋和與時俱進。三是設立支援組,提高辦案專業化水平。執行處分別設有政府部門和私營機構調查支援組,承擔情報、跟蹤、法律把關、電腦鑒證等工作。政府部門支援組,負責情報、線人處理及臥底行動、證人保護及槍械,跟蹤等工作。私營機構支援組分為兩塊,其中一塊下設審查貪污舉報咨詢委員會秘書處、舉報中心、扣留中心、快速反應隊,負責國際及內地(行動)聯絡、充公犯罪得益、行政及行動支援等工作。另一塊負責管理及法律研究,內部調查,統計資料研究,核數和審查,訓練及發展,資訊科技及電腦資料鑒證,財務調查等工作。

  (三)嚴格的辦案人員培訓過程。廉政公署對新入職人員有一套規范的培訓機制,一名新入職干部必須經過為期兩年半的培訓,并且通過考試才能任命為調查主任。首先是分三次開展為期二十一周的訓練外。其次是實行導師制度,跟班兩位工作經驗在10年以上的資深調查主任進行兩次為十二個月的實習。具體來說,包括三個階段的訓練,兩個階段的實習。第一階段訓練為期十七周,學員可以向輔導主任咨詢有關工作或私人事務。緊接著派駐調查組,跟班第一導師開展十二個月的實踐調查學習。然后進行為兩周的第二階段訓練。緊接著再派駐不同的調查組,跟班第二導師進行為期十二個月的實踐調查學習。然后又進行為期兩周的第三階段訓練,最后參加考試,通過之后才能成為一名合格的調查主任。

  三、廉潔高效的干部隊伍

  香港以廉潔著稱,廉政公署更是香港政府廉潔自律的排頭兵,正因為有廉政公署不斷強化的權力制約和內部凈化,才保證了香港反腐事業40年以來的持續成功。廉政公署自身的廉潔主要得益于以下幾個方面:

  (一)完善的權力制衡。香港廉政公署一方面直接對行政長官負責擁有高度的獨立調查權,另一方面也受到嚴密的權力制衡。首先,廉政專員要定期向行政會議匯報重要的政策事宜。其次,廉署只有調查權沒有起訴權。檢控權在律政司司長手上,所有案件都由律政司作出檢控決定。再次,廉署履行扣留涉嫌人士的旅行證件等權力時也需經過法庭批準。最后,廉署還受到市民和媒體的監督的廣泛監督,需要不斷提高工作的透明度。

  (二)完善的監督機制。一是咨詢委員會的監督。廉署各部門的工作都有獨立的咨詢委員會指導和監察,成員來自社會各階層,由行政長官委任。在制訂任何與反貪污有關的政策時,廉政公署都需聽取上述咨詢委員會的意見。二是廉政公署事宜投訴委員的監督。香港特區政府設有獨立的廉政公署事宜投訴委員會,市民若對廉署及其人員有所不滿,可向其進行投訴。三是內部監察和調查單位的監督。廉政公署內部設有10人左右的內部調查組直接對執行處處長負責,專司廉署工作人員廉潔及誠信問題的調查。

  (三)完善的員工管理制度。一是合理薪酬,使其不用腐。香港特區政府每年撥付廉政公署辦公經費約9億港幣,占香港特區政府公共開支的0.03%,這其中90%的是工資,廉署工作人員平均年薪約60萬港幣,收入豐厚。而且,廉署工作人員家庭成員也享有完善的教育和醫療保障,基本上解決了后顧之憂。二是嚴格招聘制度,實行品格審查。廉政公署在招聘新員工有一套非常嚴格的篩查制度。包括全方位地了解家庭狀況看是否孝順、了解在公司服務情況看是否敬業,查詢銀行賬戶看是否有不正常的債務問題,查信用消費記錄看是是否經常出入娛樂場所等等。必要的時候還會組織跟蹤小組對其進行跟蹤,了解其日常生活情況。三是嚴格紀律,對瑕疵實行“零容忍”。第一是嚴格申報制度。員工接受利益或者存在潛在利益沖突的必須嚴格申報。第二是鐵面執紀,對違規行為零容忍。如,一位負責情報錄入的廉署女職員稱手痛休病假2個月,廉署啟動跟蹤機制發現其撒謊。廉署認為其行為令廉署聲譽蒙羞,影響市民對廉署的信任,報律政司提出檢控,被判坐監15個月。四是實行合約制,嚴格退出機制。每期兩年半,續約、晉升都要進行品格審查,發現問題的就取消合約。

  四、啟示及建議

  為深入推進黨的紀律檢查體制改革,探索建立“不想腐、不敢腐、不能腐”的長效機制,建議積極借鑒香港廉政建設的有關做法,努力提高反腐倡廉建設的科學化水平:一是細化黨紀規定。特別是抓緊制訂新出臺的《中國共產黨紀律處分條例》的實施細則或司法解釋。如香港特區政府針對《防止賄賂條例》第三條“未得許可接受利益”的規定,出臺《接受利益(行政長官許可)公告》對政府人員接受利益做出細化明確的規定,并提供完善的處理指引,幫助公務員避免墮入行賄者的圈套及受“偏私”或“不公”的指控或誤會,而不是干預公務員的私人社交生活。我們可以借鑒上述做法,對黨紀處分條例第八十三條“嚴禁收受可能影響公正執行公務的禮品、禮金,或收受明顯超出禮尚往來的禮品、禮金”的規定明確標準、畫出底線、提供具體細致的操作指引。二是進一步完善舉報受理轉辦工作機制。設立24小時舉報中心,實施線索每天集中評估審核制度,進一步提高舉報核查效率。三是建立跟蹤隊,開展常態化的暗訪工作。廉政公署成立了120人組成的跟蹤及技術支援組,為辦案工作提供了強有力的支持,其事實上還履行著干部考察、暗訪和“八小時以外”監督的職能,可以成為黨風廉政建設的重要抓手。四是提升紀檢干部薪酬水平。借鑒廉政公署“花特區政府公共開支的0.03%,給政府買保險”的理念,積極爭取增加紀檢工作經費預算,并從住房、教育、醫療等方面切實解決紀檢干部的后顧之憂。(李乾)

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