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香港廉政監督和預防腐敗的經驗做法

  2014年9月初,深圳市紀委組織部分紀檢干部赴香港開展了為期5天的廉政監督和預防腐敗工作專題調研。調研活動采取集中授課、實地考察、討論交流相結合方式進行,邀請了廉署原副專員郭文緯、廉署執行處原處長李俊生、香港立法會前議員程介南、警務處人事及訓練處原處長鄧厚升分別就香港廉政制度和反貪法律、貪污調查、廉政宣傳及防貪策略、輿論監督、警隊廉政建設進行了專題講解,實地參觀考察了廉政公署(ICAC,以下簡稱“廉署”)和立法會。調研期間,大家認真學習、深入思考,討論交流,學有所思,學有所獲,圓滿地完成了專題調研任務。

  香港廉署成立于1974年,以肅貪倡廉為目標,是香港一個專門打擊貪污的獨立執法機構。廉署自誕生以來,香港的政治環境、社會風氣迅速好轉,從一個貪腐橫行的城市一舉扭轉為政治清明、風氣清朗的世界知名的廉潔地區。廉署為何具有如此令世界仰望的威力,它靠什么出奇制勝,它為何能產生巨大的反腐威懾力。帶著這些問題深入思考,我們深刻地體會到香港在廉政建設方面有一些先進理念和先進經驗值得學習借鑒。

  (一)始終倡導對腐敗“零容忍”的精神

  “香港勝在有ICAC!”這句廉署的招牌式標語,其潛臺詞就是——“香港決不能容忍腐敗行為和腐敗現象”。廉署前官員認為,反貪的關鍵不是“嚴懲重判”,而是做到“逢貪必被抓”。他們認為,死刑并不能阻止貪污犯罪的發生,因為只要有高利潤在,殺頭的生意總會有人做;而“逢貪必被抓”則屬于那種肯定賠本的買賣,不會有人做。依照香港法律,只要你收受賄賂,無論一萬元、一百元還是一元都是犯法,都會受到貪污的指控,都要面對法律的制裁,這就是“零容忍”。“零容忍”態度的背后是對腐敗的高舉報率。廉署非常注重拓寬民眾參與反腐敗的渠道,特別是在鼓勵、響應、保護民眾舉報方面效果明顯,構筑了強大而可持續的反貪公信力。廉署成立后不久便成立了一個24小時運作的報案中心,設立熱線電話,在各大傳媒上鼓勵市民全面舉報。廉署成功檢控的案件超過80%源于市民舉報。香港市民對腐敗深惡痛絕,據廉署公布的年度民意調查顯示,公眾對腐敗持有較強的厭惡感。廉署對貪污“零容忍”高度符合香港市民的心理訴求。廉署在香港市民心目中既是公平、正義、廉潔的化身,也是市民要求實現公平社會的最有效途徑。通過有效的反貪措施和廉署始終倡導的腐敗“零容忍”精神,廉署已經得到了公眾的普遍認可與支持。

  (二)制度設計確保機構獨立性和權威性

  廉署是香港特區權威的獨立反貪機構,依法享有高度的獨立性和權威性。《香港特別行政區基本法》第57條規定,廉署獨立工作,對行政長官負責,廉署在香港特區全權獨立處理一切反貪污工作,不受其他政府部門的指示和控制。《廉署條例》也規定,除行政長官外,廉政專員不受任何其他人指示和管轄。其獨立性和權威性具體表現在“四個獨立”的制度設計:一是機構獨立,廉署獨立于香港政府架構以外,廉政專員直接向行政長官負責。二是人事獨立,廉政專員有完全的人事權,署內職員采用聘任制,不是公務員,不受公務員敘用委員會管轄。三是經費獨立,廉署經費由最高行政長官批準后,在政府預算中單列撥付,不受其他政府部門節制。四是辦案獨立,《廉署條例》、《防止貪污條例》及《選舉<舞弊及非法行為>條例》等法律賦予廉署廣泛的調查權力,包括拘捕、扣留、查詢銀行資料、必要時使用武力等,而抗拒或妨礙廉署執行職責即屬違法。上述四個獨立,使廉署肅貪“一查到底”成為可能。

 (三)“三管齊下”的運作架構和反腐模式

  廉署由執行處、防止貪污處和社區關系處三個部門組成,三管齊下對抗貪污——通過執行處全力肅貪,實現“逢貪必被抓”而使人“不敢貪”;通過防止貪污處審核政府部門的法律文件、工作程序等來預先為“系統”打上“補丁”,堵塞可能的貪污漏洞,使人“不能貪”;通過社會關系處教育宣傳,讓人“不想貪”。這種“打、防、教”三位一體的策略,取得顯著成效,贏得國際社會的高度認可,被譽為經典的反貪模式。一是嚴格執法,強力反貪。廉署把70%-80%的人力配置在執行處,處長由廉署副專員兼任,以零容忍的態度對待貪污問題,以強大陣容和力量深挖貪污分子,形成一種全天候存在的威懾力、阻嚇力,讓官員時刻保持清醒。只要涉嫌貪污,無論數額大小都堅持一查到底,決不縱容,使貪污腐敗變成高風險高成本罪行。為了提高調查能力,廉署持續優化執行處人力結構和組織結構。由于執法嚴格,政府廉潔狀況日益改善。二是主動出擊,合作防貪。香港在全球率先提出“預防勝于治療”的治本理念。廉署秉持廉政共建的理念,與政府部門、公共機構、社會團體、行業協會建立密切的合作伙伴關系,通過提供專業的反貪服務,協助、指導上述機構改善管理,堵塞漏洞,從源頭上防控貪污風險。防止貪污處每年都會根據貪污風險及有關機構的要求確定審查范圍,并優先跟進公眾關注的與貪污投訴有關的課題。在政府部門和公共機構草擬新法規、制定新程序的初期,向它們提供專業的防貪建議,以確保在新措施內及早加入防貪機制。此外,通過組織座談會、研討會,編寫教材,提供防貪錦囊、程序指引等,指導有關機構建立完善處理利益沖突、申報投資機制、員工紀律守則等,防止利益沖突、以權謀私。通過廉署的源頭治理,提高了政府部門和公私機構的問責和透明度。三是注重教育,倡導廉潔。廉署高度重視廉政文化,面向全社會積極傳播廉潔誠信的價值觀。重視發揮大眾傳媒的作用,通過廉政廣告、電視劇集、青少年話劇、互聯網等傳播方式,把廉潔誠信教育的觸角覆蓋到市民生活工作的各個方面。通過項目招標等市場運作方式,吸引專業團體和人才參與廉政教育的策劃、創作和推廣等工作,打造了一大批廉政文化精品。突出教育的針對性,根據公務員、私營機構雇員、基層市民、青少年等主要群體的不同特點,量身定做教育內容、形式、載體,注重教育實效。

  (四)肅貪倡廉工作與時俱進,專業化程度高

  香港的經濟社會發展也經歷了不同階段,呈現出不同的特征,肅貪倡廉工作也不斷面臨新情況新問題新挑戰,廉署順勢而為,因時因勢調整工作重點、提升業務素質、更新工作方式,作出積極應對,始終做到與香港發展同步。一是及時調整工作重點。廉署成立初期,整治公務員隊伍的貪腐之風是工作重點。經過三管齊下的綜合治理,公務員隊伍在公眾心目中逐漸樹立起廉潔自律的良好形象;而隨著經濟發展,私營領域的灰色地帶、潛規則成為影響社會公平的隱患。廉署及時將工作重心從政府部門轉移到私營機構,加大對私營領域貪污的打擊力度。在教育方面,應商界的要求,于1995年5月成立了道德發展中心和道德發展咨詢委員會,由香港的總商會、中華總商會、中國企業協會、中華廠商聯合會、工業總會、美國商會等6個主要商會負責督導,在香港長遠推廣商業道德。與各行各業共同實施伙伴策略,建設防貪網絡,通過舉辦專業道德會議、編制專業道德實務指引、制作培訓教材、媒體報道等方式,推行管理層誠信領導計劃。對大學生開展誠信專業培訓,使其步入社會之前具有良好的品德操守,以免落入貪污陷阱。在預防方面,針對不同行業的不同特點,為它們提供防貪錦囊。值得一提的是,廉署對工作方向與工作重點的調整,都是建立在專業、準確的數據統計基礎之上的,這也增強了工作的預見性和規劃性。二是不斷提升專業水平。廉署根據時代和形勢的需要,不斷提高隊伍的專業化水平。防貪處成員中不少具有專業資格,如會計師、核算師、工程師、測量師和咨詢科技專才等,因其具有較高的專業水準和豐富實踐經驗,較容易找準各個行業容易滋生腐敗的環節,并根據存在的漏洞制定防貪措施。社區關系處下細分媒體組、設計組、編導組、教材組等小組,如設計組就專門招聘了一批專業人才,為設計海報、編寫劇本提供專業支持,除拍攝劇集等牽涉太多人力物力的工作需與電視臺一起合作完成外,其他的大部分工作都由本部門的職員承擔。同時,廉署為每一個新入職的員工制定了全面的培訓計劃,包括法律條文、語文、電腦、管理、內地研究等課程;執行處的助理調查主任的訓練長達4個月,學習內容包括調查程序及技巧、監視行動、急救、自衛和槍械使用等;社區關系處及防止貪污處職員的培訓內容則主要是溝通技巧、表達及主持討論技巧、顧問服務技巧、認識不同行業的運作和被派駐廉署舉報中心實習等。而在職的培訓和進修課程則更為豐富,包括了領導才能、談判技巧、督導管理、公共事務知識、變革管理、管理策略、危機處理及決策、傳媒溝通技巧、指揮課程等。通過這些措施,廉署打造了一支專業化程度很高的隊伍。

  (五)嚴格自律和有力的外部監督,確保廉署自身廉潔

  廉署靠嚴格自律和有力的“他律”來確保自身的廉潔。廉署內部有一整套嚴格紀律,譬如在署員的聘用方面很謹慎,要經過嚴格的品格審查。設立“內部調查及監察組”,也稱為 L組,這個內部調查小組直接對執行處處長負責,著重對廉署員工的違法違規或行為不當情形進行監督。廉署注重利用媒體和市民的監督,利用舉報中心接受市民對廉署人員的投訴,強化媒體以及市民對廉署人員的監督。一旦有懷疑,他們就會毫不猶豫的調查自己內部的官員。只要有貪腐嫌疑,就會被免職,毫無回旋余地。如果說廉署監督整個香港,那么誰來監督廉署呢?事實上,廉署也是要接受監督的。一方面廉署與行政長官、立法會、律政司、法院等機構形成權力制衡。廉政專員直接向行政長官負責,同時也要定期向行政會議匯報工作。立法會有權通過立法賦予或撤銷廉署的權力,有權要求廉政專員出席立法會議,接受議員質詢。廉署的職責是調查和搜集證據,只有調查權沒有檢控權,調查后是否提出檢控,由律政司司長研究決定。廉署在行使某些權力前,如取得搜查令、扣押財產、扣留涉嫌人士的旅行證件,必須獲得法院的許可。另一方面民眾通過由特首委任的社會賢達和專業人士組成的貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會和社區關系市民咨詢會等四個咨詢委員會的監察來盯緊廉署,嚴防它自身濫權蛻變。

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